La administración puede se declarada responsable por los daños sufridos como consecuencia del incorrecto funcionamiento del sistema público educativo
La Administración tiene la obligación de indemnizar a los particulares a los que lesione. El procedimiento de responsabilidad patrimonial permite reclamar dicho daño. En el caso del incorrecto funcionamiento de la educación pública, presenta ciertas particularidades respecto al procedimiento administrativo común.
En esta guía se analiza el régimen jurídico de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, centrándonos en la Administración educativa. Se delimitarán los conceptos que se puede considerar incluidos en este tipo de responsabilidad y el procedimiento para exigir la indemnización correspondiente.
Régimen jurídico
La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas es la obligación que tienen las mismas de indemnizar al administrado por las lesiones producidas. Esta responsabilidad encuentra su fundamento en el art. 106 de la Constitución Española (en adelante, CE) y se desarrolla en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante, RJSP).
Como indicamos, la responsabilidad patrimonial se exige mediante los trámites del procedimiento administrativo común. Sin embargo, presenta ciertas particularidades, no sólo respecto al procedimiento común sino incluso dentro de los ámbitos del servicio público.
Es el caso del sector educativo, se encuentra especialmente protegido por el art. 27 CE. Téngase en cuenta que tal artículo establece la obligatoriedad de la enseñanza básica. Es decir, los menores de dieciséis años no solo tienen derecho a ser usuarios del servicio público que es la educación, sino que están obligados a serlo.
Origen histórico
El sistema educativo se contempla en las Constituciones españolas desde 1812. Ya en aquel momento existía la Dirección General de Estudios, encargada del control del sistema educativo. Sea dicho que el sistema de educación público y el sistema de educación eclesiástico fueron alternándose conforme a los vaivenes políticos.
En cualquier caso, en aquellos momentos los maestros eran responsables de los niños a los que estaban educando. Es decir, existía una responsabilidad personal por los pupilos bajo su custodia.
Evidentemente, la consolidación del estado liberal y de la educación como un derecho civil, conllevó que el Estado se responsabilizara de todos los aspectos del sector educativo. Este paso se dio con la introducción del Código Civil, y se consagró en la Constitución de 1931, que reconoció por primera vez el derecho del administrado lesionado a ser indemnizado por el Estado.
Evolución histórica que delimita ya el ámbito de la responsabilidad patrimonial de la Administración educativa. Se entiende que los representantes de la Administración deben velar por la seguridad del centro. Por eso, cualquier daño originado en él o desde él despertará el derecho a que la Administración lo indemnice, siempre que sus agentes incumplieran su deber de vigilancia.
Presupuestos materiales de la responsabilidad patrimonial de la administración educativa
El fundamento básico de la responsabilidad patrimonial es la generación de una lesión en los bienes o derechos del administrado. La ley exige que la lesión sea efectiva, por lo que no resulta indemnizable la mera amenaza.
Además, esta lesión debe ser imputable a la Administración, y en concreto achacable al funcionamiento de los servicios públicos. En este sentido, resulta indiferente que el servicio público estuviera funcionando conforme a Derecho o no.
Por tanto, como en cualquier otro tipo de responsabilidad, se exige que exista un nexo causal entre el funcionamiento del servicio público y la lesión padecida por el particular.
Por otro lado, el daño debe ser:
– Evaluable económicamente. La evaluación económica no presenta excesivo problema en los daños materiales. Sin embargo, es relativamente compleja cuando se están reclamando daños personales o morales.
– Individualizado en una persona o grupo de personas. Lo que implica que pueda identificarse con cierta precisión al lesionado o lesionados.
– Antijurídico. Esto es un requisito legal, e implica que no debe indemnizarse aquella lesión que el particular tenga el deber jurídico de soportar.
Sobre el nexo causal exigido por la jurisprudencia
A la hora de establecerse un vínculo causal capaz de desplegar la responsabilidad patrimonial de la Administración educativa, se emplean los criterios de causa adecuada y causa idónea.
La causa adecuada es aquella de cuya concurrencia es de esperar el resultado lesivo. Por otro lado, es causa idónea aquella capaz de producir el evento lesivo. Es decir, la jurisprudencia exige al funcionamiento del servicio público una adecuación objetiva con el daño.
Lo que implica esta doctrina es que los actos inidóneos y los indiferentes no son capaces de activar la responsabilidad patrimonial de la Administración.
Por otro lado, las causas pueden ser exclusivas o concurrentes. Aunque la doctrina clásica del Tribunal Supremo se limitaba a reconocer las causas directas y exclusivas, actualmente se admite la concurrencia de causas, e incluso de culpas.
El ejemplo paradigmático es cuando un estudiante ha producido el efecto lesivo. En principio, él debería ser el responsable del mismo, pero concurrirá la responsabilidad patrimonial de la Administración cuando ésta haya roto su deber de vigilancia.
Alcance de los daños indemnizables
Cabe señalar que la lesión indemnizable incluye los daños personales, materiales y morales.
Son daños personales las lesiones corporales que puede padecer un alumno. Éstas pueden sufrirse accidentalmente, pero también pueden ser infligidas por otro alumno. Además, en los casos en que la Administración infrinja su deber de vigilancia podrá resultar responsable de las autolesiones ocurridas dentro del ámbito del servicio público.
Ámbito de actuación de la administración educativa
Se consideran incluidas en el ámbito de actuación de la administración educativa las actividades escolares, extraescolares y complementarias. En este sentido, las actividades escolares son las desarrolladas durante el calendario escolar, fijado por la Administración.
A su vez, se consideran extraescolares y complementarias las actividades reguladas en el RD 1694/1995, de 20 de octubre, por el que se regulan las actividades escolares complementarias, las actividades extraescolares y los servicios complementarios de los centros concertados.
Este RD estipula que son:
– Actividades escolares complementarias: las establecidas por el centro gratuitamente y dentro del horario de permanencia obligatoria.
– Actividades extraescolares: las realizadas fuera del horario de permanencia, dirigidas a los alumnos del centro, no susceptibles de evaluación.
– Servicios complementarios: son los servicios de comedor, transporte escolar, gabinete médico o psicopedagógico y análogos.
Durante este tiempo, los estudiantes están sujetos a la custodia de la Administración, por lo que ésta responde de todos los daños que sufrieran. Esto incluye desde una caída en el recreo hasta un accidente durante el desplazamiento al centro en el transporte escolar, pasando por una intoxicación en el comedor.
En definitiva, la Administración educativa es responsable de todos los daños que lesionen a sus custodiados durante el horario escolar, entendido en un sentido amplio.
Respecto al ámbito espacial, se entiende que la Administración responde de todos los daños ocurridos en el centro educativo. Sin embargo, esta responsabilidad puede:
– Extenderse. Es el caso de un daño ocurrido en una excursión, donde el alumno seguía bajo custodia del profesor pese a haber abandonado el centro.
– Retraerse. Es el caso de que la lesión se produzca en unas instalaciones de cuyo mantenimiento sea responsable otra Administración, siempre que el estado de las instalaciones sea el determinante del daño. Es un ejemplo típico de concurrencia de responsabilidad de Administraciones Públicas, y sucede frecuentemente cuando se emplean instalaciones públicas de cuyo mantenimiento es responsable el respectivo Ayuntamiento.
Ámbito subjetivo de la responsabilidad patrimonial
Debe considerarse que el lesionado que tiene derecho a la indemnización no es tan sólo el alumnado del centro. Si bien éste es el sujeto típico de la responsabilidad patrimonial, esto no impide que un tercero o un profesor resulten heridos.
Por ejemplo, el lesionado podría ser un transeúnte que pasea frente al centro al que le cae encima un objeto arrojado por un niño desde el aula. Sirva el mismo ejemplo si el transeúnte es un profesor, que pasea por el patio del centro.
Del mismo modo, nada impide que un tercero sea el causante del daño dentro del centro, pese a lo cual seguiría siendo responsable objetiva la Administración.
Un ejemplo sería un electricista que entra a realizar una reparación y lesiona a un alumno o a un profesor, al caérsele una herramienta. En estos casos, la responsable objetiva seguiría siendo en principio la Administración, sin perjuicio de que pudiera repetir posteriormente contra quien originó el daño.
Lo cierto es que en estos asuntos resulta necesario estudiar los criterios de imputación. La jurisprudencia no duda respecto a que es imputable a la Administración todo daño derivado de la acción o negligencia de los funcionarios y el alumnado. Sin embargo, gradúa su responsabilidad haciendo entrar en juego la concurrencia de culpas, lo que casa difícilmente con la idea de una responsabilidad objetiva.
Características de la responsabilidad patrimonial de la administración educativa
Aunque el art. 106 CE establezca la responsabilidad de la Administración sobre los daños que sean consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, el art. 32 LRJSP especifica que esta responsabilidad se extiende al funcionamiento normal y anormal de los mismos.
Este giro lingüístico hace referencia al carácter objetivo y directo de la responsabilidad patrimonial. Y ello pese a que, como veníamos señalando, la jurisprudencia tiende a emplear el concepto de la culpa in vigilando en este ámbito. Lo que no guarda relación con el carácter directo de la responsabilidad patrimonial que propugna la ley.
Exigencia de la responsabilidad patrimonial
El procedimiento para exigir la responsabilidad patrimonial de la administración educativa es de corte administrativo. Esto significa que se regula en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPACAP).
Iniciación del procedimiento
El procedimiento puede iniciarse de oficio cuando el órgano competente para resolverlo estime que se han producido los daños indemnizables o reciba la orden de un órgano superior, una petición razonada de otros órganos o una denuncia.
En estos casos, debe individualizarse al sujeto lesionado, señalarse el nexo causal, evaluarse económicamente la lesión y determinarse el momento en que ocurrió la misma.
También puede iniciarse a instancia del interesado, dirigiéndose al Ministerio de Educación, la Consejería de Educación competente o el Ayuntamiento que debiera mantener las instalaciones en condiciones óptimas.
Si esta es la forma de iniciarse el procedimiento, deberán incluirse cuantas alegaciones, documentos e informaciones se estimen convenientes para soportar la pretensión.
Plazo de reclamación
El derecho a reclamar la responsabilidad patrimonial prescribe en el plazo de un año desde que se produjo el daño. En caso de que los daños fueran personales, el plazo comenzará a contar en el momento de declararse la curación o determinarse las secuelas.
Nótese que se hace una triple diferencia:
– En daños instantáneos, el plazo comienza al producirse éste.
– En daños permanentes, el plazo comienza cuando se determina la permanencia del daño.
– En daños continuados, el plazo comienza cuando deja de padecerse la lesión.
Instrucción
Admitida a trámite la reclamación, comienza la instrucción, cuyo fin es realizar las comprobaciones pertinentes para determinar la existencia del daño, su relación con el servicio público, su valoración y su individualización en una persona o grupo de personas.
Para ello, el órgano competente para resolver recabará un informe del servicio al que se imputa el daño, que deberá ser emitido en el plazo de diez días. Además, en determinadas situaciones es preceptivo solicitar un dictamen del Consejo de Estado o su análogo autonómico.
Este dictamen debe emitirse en plazo de dos meses, pronunciándose sobre la existencia del vínculo causal y la valoración del daño.
Terminación
Tras la audiencia del interesado o el dictamen del órgano consultivo cuando sea preceptivo, el procedimiento de responsabilidad patrimonial debe finalizar.
Las formas de terminación son la propuesta de resolución o la terminación convencional. En ambos casos, la Administración debe pronunciarse sobre el nexo causal, la valoración del daño y el modo de indemnización. Además, las propuestas de resolución deben ser motivadas.
Silencio administrativo
Si el procedimiento no concluyera en plazo de seis meses desde que se inició, se entenderá que el silencio administrativo tiene un sentido desestimatorio.
Recursos
El procedimiento de responsabilidad patrimonial pone fin a la vía administrativa. Lo que implica que, al margen de que se desee interponer el recurso potestativo de reposición o se dieran las circunstancias que permiten interponer un recurso extraordinario de revisión, el único control será judicial.
El administrado tendrá un plazo de dos meses desde la resolución o seis desde el acto presunto para acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa.
