La anulación de un planeamiento urbanístico no genera la responsabilidad patrimonial de la administración por los gastos incurridos
En el marco de una reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración planteada por una mercantil contra la Comunidad Autónoma de Castilla y León, a consecuencia de la anulación de la clasificación como urbanizable de unos terrenos adquiridos por la primera, el Tribunal Supremo ha recordado que no puede existir responsabilidad patrimonial de la Administración cuando el sujeto que sufre el daño ha actuado de manera negligente o dolosa.
La decisión ha sido adoptada por la Sala Tercera del Tribunal Supremo en su sentencia N.º 1650/2017, dictada en la fecha 31/10/2017.
Antecedentes
El 10/05/2001, la Comisión Territorial de Urbanismo de Ávila aprobó las “Normas Subsidiarias de Planeamiento Urbanístico”. Dichas normas ordenaron el terreno en diferentes sectores y, en relación con el sector urbanístico “SUZ-D4, Ciudad del Golf” (en total 215 hectáreas), clasificaban 95 hectáreas como suelo urbanizable, y 120 como suelo no urbanizable.
El 23/05/2002, después de un proceso de licitación público, la entidad mercantil Residencia Aguas Nuevas S.L. celebró compraventa de las referidas 210 de hectáreas, que componían el sitio denominado “La Cuerda de la Estación”. En dicha compraventa se hacía constar expresamente que, del total de 215 hectáreas, 120 tenían la condición de suelo no urbanizable, y se pactó que, si en el plazo de dos años las 120 hectáreas no eran clasificadas como suelo urbanizable, la compraventa se dejaría sin efecto. Como se puede imaginar, Residencia Aguas Nuevas S.L. tenía la intención de construir un complejo vacacional en dichas 215 hectáreas, y para eso necesitaba que todas ellas tuvieran la condición de “urbanizables”.
En fecha 30/04/2003, la Comisión de Urbanismo de Ávila adoptó acuerdo por el que aprobaba definitivamente la “Revisión de las Normas Urbanísticas Municipales de Las Navas del Marqués”. Dicha revisión modificó la clasificación de las 120 hectáreas a las que nos hemos referido en el párrafo anterior, otorgándoles la clasificación de suelo urbanizable también. En consecuencia, el total de 210 hectáreas pasó a tener la consideración de suelo urbanizable.
Pero hete aquí que, contra ese acuerdo, alguien formuló recurso de alzada. Ese recurso fue desestimado por Orden de 23 de octubre de 2003, de la Consejería de Fomento de la Junta de Castilla y León. A su vez, esa Orden fue anulada por la sentencia del TSJ de Castilla y León de fecha 29/09/2006. Como consecuencia de dicha sentencia, la clasificación como suelo urbanizable de las 120 hectáreas quedó anulada, volviendo a tener otra vez la clasificación de no urbanizables. Residencia Aguas Nuevas S.L. también intervino en este procedimiento.
Como se puede imaginar, esta decisión no le sentó nada bien a Residencia Aguas Nuevas S.L., que había invertido mucho dinero en la construcción del resort turístico en unas hectáreas que, de repente, pasaban a ser no urbanizables. En otras palabras, la entidad mercantil iba a perder todo el dinero invertido en las obras del “resort”. En total, el importe invertido fueron 2.637.575,11 €.
Responsabilidad patrimonial de la administración
En esa situación Residencia Aguas Nuevas S.L. formuló reclamación de responsabilidad patrimonial contra la Comunidad Autónoma de Castilla y León. Tras el silencio administrativo desestimatorio, interpuso recurso contencioso-administrativo, que fue resuelto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León en sentencia de 05/11/2013. Dicha sentencia entendió, en definitiva, que no concurrían los requisitos exigidos para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración.
Contra esa sentencia, la mercantil Residencial Aguas Nuevas, S.L. formuló recurso de casación, que ha sido resuelto por el Tribunal Supremo en la sentencia que venimos comentando. Ya adelantamos que el Tribunal Supremo desestimó el recurso de casación.
En el procedimiento, Residencial Aguas Nuevas, S.L. defendía que sí existía responsabilidad patrimonial de la administración pública, con base en el artículo 35 a) del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo (TRLS08). Dicho artículo prevé el nacimiento del derecho a una indemnización cuando se dé «alteración de las condiciones de ejercicio de la ejecución de la urbanización, o de las condiciones de participación de los propietarios en ella, por cambio de la ordenación territorial o urbanística o del acto o negocio de la adjudicación de dicha actividad, siempre que se produzca antes de transcurrir los plazos previstos para su desarrollo o, transcurridos éstos, si la ejecución no se hubiere llevado a efecto por causas imputables a la Administración”.
A juicio de la mercantil, la anulación judicial por la sentencia de 29/09/2006 de la clasificación de urbanizable de las 120 hectáreas equivalía a un supuesto de alteración anticipada, previsto en el artículo que hemos citado. Y en apoyo de su pretensión, citó también la STS de 07/10/1987, que concluyó que “la aprobación de un Plan Parcial nulo de pleno derecho es un supuesto de funcionamiento anormal de los servicios público […] si confiando en la vigencia del Plan se han hecho inversiones y gastos la anulación de aquel provocará derecho a la indemnización”.
El Tribunal Supremo, para responder a dicha argumentación, recordó que la apreciación de responsabilidad patrimonial de la Administración requiere la concurrencia de los siguientes requisitos (STS 23/05/2014):
1. La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.
2. Que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal -es indiferente la calificación- de los servicios públicos en una relación directa e inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterando, el nexo causal.
3. Ausencia de fuerza mayor.
4. Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño cabalmente causado por su propia conducta (antijuridicidad del daño).
Desde ahí, el Tribunal Supremo fue tajante, y declaró que “el recurrente sabía y conocía el riesgo que asumía al adquirir la finca en las circunstancias en que lo hacía, esto es, con unos terrenos no totalmente calificados y condicionando la compraventa de la finca a ello, y con posterioridad, conociendo e interviniendo en la revisión jurisdiccional que dio lugar a la anulación de las Normas”.
La consecuencia de ello es, principalmente, que fuera Residencia Aguas Nuevas S.L. quien, con su propia conducta (asumiendo el riesgo de los costes de adquisición y construcción), se causó a sí misma el daño que venía reclamando (no era, por tanto, antijurídico).
Esa apreciación del tribunal se basó, fundamentalmente, en que Residencia Aguas Nuevas S.L.:
1) Sujetó la eficacia del propio contrato de compraventa a la calificación como urbanizable de los terrenos.
2) Intervino como codemandada en el procedimiento que culminó con la sentencia de 29/09/2006 del TSJ.
Y es que, como indica el Tribunal Supremo en la sentencia que venimos comentando: “[…] la seguridad jurídica no resulta incompatible con los cambios normativos desde la perspectiva de la validez de estos últimos, único factor sobre el que nos corresponde decidir en derecho. La concepción de la seguridad jurídica (o del artículo 9.3 de la Constitución) como freno a las modificaciones normativas es particularmente inapropiada en un sector como el urbanístico y, más en concreto, en un ámbito reglado como el de los suelos dotados de valores ambientales. La seguridad jurídica protege relaciones de este orden bajo el principio rebus sic stantibus pero, insistimos, no puede contraponerse como argumento invalidatorio frente a situaciones urbanísticas regladas, tal y como confirmaron las posteriores sentencias”. Como venimos señalando, en el supuesto de autos no concurría un nivel de planeamiento suficiente (los terrenos estaban parcialmente pendientes de reclasificación) que permitiese estar en situación de contarse con los requisitos precisos para iniciar la urbanización, por lo que los gastos efectuados, cuando solo concurrían una simple expectativa de un futuro desarrollo, deben de ser considerados como prematuros, y por tanto no indemnizables […]”.
En consecuencia, el Tribunal Supremo desestimó el recurso de casación planteado por Residencia Aguas Nuevas S.L., y confirmó la sentencia de 05/11/2013, del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, que desestimaba el recurso contencioso-administrativo interpuesto en reclamación de 2.637.575,11 €.
