Guia de la responsabilidad patrimonial de la administración sanitaria

En esta entrada hacemos un breve repaso al procedimiento para reclamar la responsabilidad patrimonial de la administración sanitaria

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 La responsabilidad patrimonial de la administración sanitaria es un «campo de minas» para jueces y letrados como indica J.R. Chaves en  esta entrada de su extraordinario y muy recomendable blog.   El concepto de «lex artis» se utiliza como arma por cualquiera de las partes,  que además son varias habitualmente,  y la materia está plagada de conceptos imprecisos cuya falta de concreción deja abiertas las puertas a la arbitrariedad.

No obstante, vamos a hacer una aproximación a la regulación de esta materia.

Responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas

La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas es el derecho que tienen los particulares a ser indemnizados por aquellas cuando sufran una lesión en sus bienes o derechos a consecuencia del normal o anormal funcionamiento de los servicios públicos.

Marco jurídico de la responsabilidad patrimonial

Esta responsabilidad encuentra su fundamento en varios artículos de la Constitución Española (en adelante, CE).

– En primer lugar, el artículo 9.3 consagra el principio de responsabilidad de los poderes públicos.

– En segundo lugar, y de forma más específica, el artículo 106.2 establece que los particulares tienen derecho a ser indemnizados por este tipo de lesiones, salvo en casos de fuerza mayor.

En este sentido, la encargada de regular la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas es principalmente la ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante, LRJSP). Son los artículos 32 y siguientes de esta ley los que regulan la responsabilidad patrimonial.

Sin embargo, las diferentes manifestaciones del servicio público dan lugar a la aparición de particularidades en materia de responsabilidad patrimonial. Es el caso de la responsabilidad patrimonial de la Administración sanitaria, cuyas particularidades analizamos en el presente documento.

Antecedentes de la responsabilidad patrimonial de la administración sanitaria

La responsabilidad patrimonial del Estado se incluyó por primera vez en la norma fundamental con la Constitución de 1931. Sin embargo, algunos ubican el espíritu de la responsabilidad patrimonial en la Ley de Expropiación Forzosa de 1954, que establecía una responsabilidad objetiva con reserva del regreso contra el funcionario negligente.

Este es el tipo de responsabilidad patrimonial que existe en la actualidad: objetiva y directa. Por tanto, las Administraciones Públicas se hacen responsables de las lesiones producidas en sus instalaciones, y durante el tiempo en que sus agentes sean garantes de la seguridad del particular.

Responsabilidad patrimonial de la Administración sanitaria

La protección y tutela de la salud pública son competencias expresamente atribuidas a los poderes públicos por el art. 43.2 CE. Esta competencia se desarrolla en la ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad (en adelante LGS). Cabe destacar que el Título Segundo de la norma está dedicada al reparto competencial entre las diferentes Administraciones Públicas.

– Son competencias exclusivas del Estado la sanidad exterior, las relaciones y acuerdos sanitarios, la colaboración exterior, y las señaladas en el artículo 40 LGS.

–  Son competencia de las Comunidades Autónomas las asumidas en sus Estatutos y las transferidas o delegadas por el Estado. Además, se establece una atribución residual en el artículo 41.2. Esto es, las decisiones y actuaciones públicas que la ley no haya reservado al Estado se entienden atribuidas a las Comunidades Autónomas.

– Por último, las competencias de las Corporaciones Locales vienen articuladas en los Estatutos de Autonomía y la Ley de Bases del Régimen local. A fin de cuentas, los Ayuntamientos retienen ciertas responsabilidades de control sanitario, en los ámbitos señalados por la LGS.

Esta distribución de responsabilidades conlleva que en muchos supuestos en los que la lesión se antecede de la actuación simultánea de varias Administraciones Públicas. Estos supuestos son los de responsabilidad concurrente.

Para complicar todavía más la situación, el sistema sanitario puede prestar sus servicios directamente o indirectamente, mediante intervención de entidades de naturaleza o titularidad pública. Se permite también la gestión de determinados servicios por parte de entes privados.

Estás formas de gestión vienen reguladas, entre otras, en la Ley 15/1997, de 25 de abril, sobre habilitación de nuevas formas de gestión del sistema nacional de salud. La citada norma, en su artículo único, habla de la prestación indirecta del servicio público y de la posibilidad de suscribir acuerdos, convenios o contratos con personas o entidades públicas o privadas.

Por otro lado, sujeta los consorcios sanitarios al régimen de presupuestación, contabilidad y control de la administración sanitaria la que están escritos. Estos elementos hacen que entren en juego tanto el artículo 33 como el 35 de la LRJAP.

Responsabilidad concurrente de las Administraciones Públicas

El artículo 33 de la LRJAP establece el régimen de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas cuando está deriva de una lesión provocada en el seno de una gestión conjunta. Se establece como norma general la responsabilidad solidaria, si bien a posteriori el instrumento que regula la actuación conjunta puede ad intra determinar la responsabilidad entre ellas.

Cuando la lesión no derive de fórmulas conjuntas de actuación, la responsabilidad se fijará para cada Administración Pública según los siguientes criterios:

– Competencia.

– Interés público tutelado.

– Intensidad de la intervención.

En el caso de no ser suficientes estos criterios para determinar la Administración responsable, la responsabilidad será solidaria.

Responsabilidad de derecho privado

El procedimiento administrativo para exigir la responsabilidad patrimonial de la Administración sanitaria será de aplicación incluso cuando medie concurrencia con una entidad de derecho privado, o cuando se exija directamente a esta la responsabilidad de la Administración.

Esta remisión al procedimiento de responsabilidad patrimonial tiene especial relevancia cuando se llega a la sede judicial coma ya que hasta el momento se habían dado casos en los que la jurisdicción civil, la social y la contencioso-administrativa habían entrado a conocer cuestiones de esta índole.

Problemática que resolvió el artículo 144 de la anterior Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas, unificando bajo la competencia del orden contencioso-administrativo todas las reclamaciones por responsabilidad patrimonial.

Presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la administración sanitaria

La LRJAP y la jurisprudencia determinan los elementos que se exigen a una lesión para que pueda despertar el derecho a ser indemnizado por la administración. Estos son:

– La lesión debe ser efectiva. Esto impide la indemnización de riesgos, lo que es comprensible si se considera que la responsabilidad de la administración es objetiva y directa. Lo que implica que la responsabilidad patrimonial se activa en el mismo instante en que el riesgo se actualiza, produciéndose la lesión.

– Además, debe poder evaluarse económicamente. Esto significa que sólo es indemnizable la lesión patrimonializable. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que es perfectamente válida (y frecuente) la indemnización por daños morales.

– El sujeto que padece a lesión debe ser individualizado. En este sentido, nada se opone a que la lesión afecte a un colectivo. Lo que se exige es que pueda concretarse con cierta precisión quién fue el lesionado que ahora ostenta un derecho a ser indemnizado.

– Debe existir una relación de causalidad entre servicio público y la lesión padecida. Además, esta relación debe reunir las notas de causa eficiente y causa idónea. Es decir, que la Administración no responde patrimonialmente en los casos de fuerza mayor o increíblemente extraordinarios, sino tan sólo en aquellos en que la relación entre el servicio público y la lesión sea objetiva.

– No pueden concurrir causas exoneratorias, como lo sería la ya mencionada fuerza mayor o que el administrado tuviera el deber de soportar el daño. Esto significa que la lesión debe ser antijurídica.

Imputación de la responsabilidad de la administración sanitaria

Siendo objetiva, la responsabilidad patrimonial puede imputarse a la Administración sanitaria tanto en supuestos de funcionamiento normal como anormal.

El funcionamiento normal del servicio público es difícil de señalar, pero principalmente refiere a los siguientes supuestos:

– Fuerza mayor. Se da fuerza mayor en los supuestos donde el daño resulta imprevisible o, siendo previsible, resulta inevitable. Es el caso de contagios de enfermedades en centros sanitarios antes de conocer las mismas o las formas de detectarlas o aislarlas.

– Caso fortuito. El caso fortuito refiere a una falta de servicio cuyo origen se desconoce. Se aplica también a supuestos de negligencia, y a contagios patológicos en los que no existe culpa del personal sanitario, pero persiste la responsabilidad objetiva de la Administración.

Por otro lado, se entiende por funcionamiento anormal del servicio público aquél derivado de culpa o ilegalidad. En general, se incluyen en este ámbito los supuestos en que concurre:

– Culpa in vigilando. Es el supuesto en que resulta exigible a los agentes de la Administración que eviten la situación lesiva, pero éstos no lo han hecho.

– Culpa in omittendo. Es el supuesto en que la Administración debía actuar, pero no lo hizo. No es idéntica al funcionamiento tardío, que también despliega responsabilidad patrimonial de la Administración sanitaria, y se da en supuestos en que se sí prestó la asistencia sanitaria, pero mediando un retraso injustificado.

Responsabilidad del personal sanitario

Como se ha señalado, tras producirse un resultado dañino puede concurrir la responsabilidad objetiva de la Administración, aun sin culpa del personal sanitario. Dado este carácter objetivo y directo de la responsabilidad de la Administración, cuando el particular es lesionado por sus agentes tiene que acudir directamente al procedimiento de responsabilidad patrimonial.

En caso de que la responsabilidad resulte imputable al personal sanitario será la propia Administración quien, después de indemnizar al particular lesionado, repetirá contra sus agentes.

Reclamación de la responsabilidad patrimonial de la Administración sanitaria

La reclamación de la responsabilidad patrimonial se realiza mediante procedimiento administrativo, por lo que se siguen los trámites recogidos en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPACAP) con determinadas particularidades.

Inicio del procedimiento de responsabilidad patrimonial de la administración sanitaria

El procedimiento de responsabilidad patrimonial puede iniciarse de oficio o a instancia del interesado. Cuando lo inicie el interesado u otro órgano por petición razonada, la instancia deberá incluir:

– La individualización de la lesión, determinando la persona o colectivo dañados.

– El nexo causal con el servicio público.

– A ser posible, la evaluación económica de la lesión.

– La identificación del momento en que se produjo el daño.

Si fuera el particular quien iniciara el procedimiento, deberá acompañar su instancia de los documentos y alegaciones que estime necesarios para apoyar su pretensión. Al efecto, podrá emplear cualquiera de los registros señalados en el art. 16 de la LPACAP.

Esta instancia debe dirigirse al órgano competente para resolver, que en principio será el Ministerio o la Consejería de Sanidad, o bien el Consejo de Ministros o Consejo de Gobierno autonómico.

Plazo para interponer la reclamación

La reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración debe interponerse en el plazo de un año desde que se produjera la lesión. En el ámbito sanitario, el cómputo del plazo presenta determinadas particularidades.

Si la lesión es personal, el plazo empezará a computar en el momento en que se manifieste el daño o se determine el alcance de las secuelas.

Esto hace entrar en juego dos clases de suspensión del plazo para reclamar:

El primer caso es aquél en que las lesiones son continuas. En estas situaciones, el plazo para reclamar comenzará a computar en el momento en que la lesión deje de producirse.

El segundo caso es aquél en que los daños se consolidan como permanentes. En estas situaciones, el plazo para reclamar comenzará en el momento en que se determine la permanencia de las secuelas.

Instrucción del procedimiento

Notificado a las partes el acuerdo de iniciación del procedimiento, éstas podrán alegar, documentar y presentar pruebas en un plazo de 10 días.

Además, es preceptivo que el órgano competente para resolver solicite informe al servicio público al que se achaca la lesión. Este informe debe facilitarse en plazo de diez días.

A la obligación de solicitar el informe se sumará en determinadas ocasiones la de solicitar un dictamen del Consejo del Estado o el órgano consultivo de la comunidad autónoma. Este dictamen se emite en plazo de dos meses, y se pronuncia acerca de la relación de causalidad y la valoración del daño.

Finalización del procedimiento de responsabilidad patrimonial sanitaria

Tras obtener el dictamen preceptivo o concluido el trámite de audiencia, terminará el procedimiento, sea mediante terminación convencional o mediante propuesta de resolución.

Las propuestas de resolución son motivadas y deben pronunciarse sobre la existencia de la relación causal, la valoración del daño y la cuantía y modo de indemnización.

También puede finalizar el procedimiento mediante resolución presunta o silencio administrativo. Este fenómeno ocurre cuando el procedimiento no ha sido resuelto en plazo de seis meses desde que se inició. En este tipo de procedimientos, la terminación presunta se entiende desestimatoria de la indemnización.

Sistema de recursos en procedimientos por responsabilidad patrimonial sanitaria

La resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial de la administración sanitaria pone fin a la vía administrativa. Además, contra el mismo sólo procede la interposición del recurso potestativo de revisión.

Este recurso debe interponerse en el plazo de un mes. Lo resuelve el mismo órgano que dictó la resolución, en plazo de un mes, y no es necesario interponerlo para poder acudir a la vía judicial.

Se presente o no este recurso, el perjudicado siempre puede acudir a buscar el amparo de la jurisdicción contencioso-administrativa. Para ello, ejercitará su acción en el plazo de dos meses desde que terminara el procedimiento, o en plazo de seis desde que se produjera el silencio administrativo.

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